Dossier corrigé

Peut-on justifier le protectionnisme ?

 

Introduction.

Depuis le début de la crise en 2007, les pays développés ont sans cesse réaffirmé leur volonté de poursuivre la mondialisation de l’économie et de défendre les principes du libre-échange, contre la tentation de recourir aux mesures protectionnistes lorsque la crise avive les craintes des populations et incite les gouvernements à opérer un repli sur le territoire national. Dans une économie globalisée, la contraction des échanges a été forte à partir de la fin 2008. Entre 1996 et 2006, le volume du commerce mondial avait augmenté en moyenne de 7% chaque année. Le rythme de croissance a même atteint 7,3% en 2007. Puis la crise a éclaté et la croissance du commerce mondial n’a été que de 3% en 2008 avant de connaître une baisse de12% en 2009 sous l’effet de la réduction de la demande des consommateurs et la restriction du crédit accordée aux exportateurs : l’interdépendance des économies a accéléré la mondialisation de la crise et propagé le choc aux économies émergentes dont la croissance a été temporairement freinée. Pourtant, les grandes institutions internationales (OMC, OCDE, FMI) demeurent fermement convaincues de la justesse des thèses libre-échangistes pour accroître le bien-être et sortir les populations de la pauvreté. Les leçons de la Grande dépression des années 1930 et les effets de la remontée des barrières protectionnistes qui ont contribué à l’aggravation de la crise et à l’effondrement des échanges internationaux ont souvent été citées dans les débats, même si le thème de la « dé-mondialisation » et des effets délétères du libre-échange revient désormais sur le devant de la scène en France et pourrait peser lors de la campagne présidentielle de 2012. Le protectionnisme désigne l’ensemble des mesures visant à protéger la production d’un pays contre la concurrence étrangère. On distingue les barrières tarifaires qui sont l’ensemble des taxes (droits de douane) que doivent payer les importateurs du produit soumis à la protection, et les barrières non tarifaires qui visent à restreindre les flux d’échange (quotas qui fixent un plafond quantitatif aux importations, obstacles et interdictions administratives, normes techniques visant à limiter les importations). On parle également de protectionnisme « monétaire » lorsqu’un pays agit pour maintenir la sous-évaluation de sa monnaie afin de réduire la compétitivité des importations et stimuler celle des exportations. Le choix entre libre-échange et protectionnisme (conçus comme deux cas polaires) constitue une question traditionnelle de l’économie politique et renvoie aux débats sur la place à laisser à la régulation marchande : il faut prendre soin de distinguer le protectionnisme de l’autarcie (que personne ne défend), comme d’ailleurs le libre-échange total de l’ouverture internationale, cette dernière étant génératrice de gain de spécialisation, d’accès à des techniques, des capitaux, et des débouchés supplémentaires grâce à l’échange. Il s’agira de montrer que le recours au protectionnisme constitue une constante dans l’histoire économique et s’appuie sur un certain nombre de justifications théoriques solides, dont l’écho est toujours renforcé en période de crise et de stagnation économique (I), avant d’évoquer la pertinence et les difficultés de sa mise en œuvre dans une économie désormais globalisée, ainsi que les effets pervers induits par ce type de politique commerciale (II).

I. La tentation récurrente du protectionnisme comme politique commerciale.

A. Les arguments traditionnels en faveur du protectionnisme.

Les auteurs du courant mercantiliste (bullionisme en Espagne, industrialisme colbertiste en France, commercialisme de John Locke en Angleterre et caméralisme porté par les socialistes de la chaire en Allemagne), qui écrivent entre le XVIème et le XIXème siècle, défendent l’idée que la prospérité de la nation et de son souverain dépend de la capacité à freiner les importations et à stimuler les exportations par des mesures de protection de l’économie nationale face à la concurrence étrangère. Si les auteurs classiques comme Adam Smith (1776) rompent avec le mercantilisme au nom du libéralisme économique, toute la palette de l’arsenal protectionniste reste largement usitée au XIXème siècle et s’appuie sur un certain nombre de fondements théoriques critiques du libre-échange comme vecteur de croissance et de bien-être. Dans son Système national d’économie politique (1841), l’allemand Friedrich List développe une critique des thèses favorables au libre-échange défendues par l’économiste classique David Ricardo, qu’il accuse de proposer un édifice scientifique (la théorie de l’avantage comparatif) dont le but politique est de renforcer la suprématie anglaise dans les échanges internationaux. Si List n’est pas fondamentalement hostile au libre-échange et apologétique du protectionnisme, il plaide pour une protection temporaire des industries dans l’enfance (ce que l’on appelle le protectionnisme éducateur). Selon lui, le libre-échange ne peut être établi qu’entre pays se trouvant au même stade de développement économique : entre pays se situant à des stades différents, il ne peut que produire une concurrence déloyale qui enferme le pays le moins développé dans son sous-développement (d’autant que toutes les spécialisations ne se valent pas). Les industries naissantes produisent les biens à des coûts supérieurs et ne peuvent générer des économies d’échelle comme celles des pays les plus avancés : une protection transitoire peut permettre au pays en retard de développement d’améliorer sa compétitivité grâce à des effets d’apprentissage et des gains de productivité. L’approche de List n’est donc pas contradictoire avec l’insertion dans les échanges internationaux : la protection doit être dégressive et le but poursuivi demeure l’instauration du libre-échange (« le protectionnisme est notre voie, le libre-échange est notre but »).

Dans sa Théorie générale de l’emploi, de l’intérêt et de la monnaie (1936) John Maynard Keynes propose une réhabilitation au moins partielle de la tradition mercantiliste en relativisant les bienfaits du libre-échange. Dans une économie ouverte, la contrainte extérieure limite l’autonomie des politiques conjoncturelles et paraît condamner les traditionnelles stratégies keynésiennes de relance historiquement situées dans l’espace national. Le protectionnisme permet alors de renforcer l’efficacité du multiplicateur keynésien en réduisant la propension à importer (économie fermée) : même si les consommateurs sont confrontés à des prix plus élevés et une diversité des biens moins grande, les revenus salariaux peuvent augmenter afin de soutenir la demande intérieure, ce qui n’est guère possible lorsque les entreprises nationales font face à la concurrence des entreprises étrangères et souhaitent maintenir leur compétitivité. S’amorce alors une boucle vertueuse entre la consommation des ménages, l’investissement des entreprises qui stimule la croissance et l’emploi. L’argumentation en faveur du protectionnisme liée à l’âge de l’industrie s’appuie également sur la défense des industries vieillissantes (ou sénescentes) dans les pays développés, lorsque l’industrie a perdu tout avantage par rapport à ses concurrentes. En effet, le déclin d’une industrie a un coût social élevé en raison du chômage qu’il entraîne et des effets externes négatifs qu’il provoque dans certaines zones du territoire où l’industrie est concentrée (textile, sidérurgie, activités portuaires, construction navale). Des mesures protectionnistes peuvent alors faciliter la réallocation de la main-d’œuvre vers les secteurs plus compétitifs : l’économiste Nicholas Kaldor expliquera, en partant du cas britannique, que le protectionnisme peut s’appliquer aussi aux industries vieillissantes, non pas pour empêcher leur disparition, mais pour réduire le coût économique et social de l’ajustement et faciliter la reconversion de ces activités.

Les théories traditionnelles du commerce international fondées sur les différences de coût expliquent l’échange entre les nations par les écarts de productivité du travail et/ou par les dotations initiales en facteurs de production, dans le cadre d’une spécialisation fondée sur les avantages comparatifs : elles conduisent donc à un plaidoyer pour le libre-échange en tant que jeu à somme positive. Néanmoins, les thèses en faveur du protectionnisme ont connu à partir des années 1970 un certain renouveau théorique dans le cadre de modèles intégrant l’imperfection des marchés au sein d’une économie internationale ayant profondément évolué : l’intensification des échanges entre les pays les plus développés de niveaux de développement assez proche, l’importance du commerce intra-branche, et le poids du commerce intra-firme dans les échanges internationaux (environ 1/3 du commerce mondial) ont nécessité l’élaboration de travaux relâchant les hypothèses des modèles classiques et néoclassiques de concurrence parfaite et de rendements constants. Les nouvelles théories du commerce international apportent une justification nouvelles à l’intervention étatique en matière commerciale : les avantages comparatifs ne sont plus donnés mais sont construits par des politiques volontaristes et les pouvoirs publics ont un rôle important à jouer en matière de spécialisation internationale, en favorisant la recherche-développement et en aidant les industries de haute technologie (dans l’aéronautique par exemple) au titre de la « politique commerciale stratégique » (comme dans les travaux de Brander et Spencer) et de la politique industrielle (l’économiste Elie Cohen évoquait pour la France un « colbertisme hi-tech »). Dans le cadre de marchés oligopolistiques, les firmes ont des comportements stratégiques qui affectent les décisions de leurs rivales : dès lors, des mesures d’incitation aux exportations et des subventions peuvent se justifier afin de réduire la rente de monopole d’une entreprise étrangère sur le territoire national. Les aides financières peuvent conférer un avantage à un producteur national, même si le risque de représailles est élevé et peut conduire à un « équilibre non coopératif ». Il s’agit d’une forme de « néoprotectionnisme », puisque c’est un moyen de dissuader des concurrents d’entrer sur le marché et de réduire la contestabilité du marché. Les mesures protectionnistes peuvent également se justifier par des arguments plus politiques, en faveur du complexe militaro-industriel par exemple au nom des intérêts supérieurs de la nation en matière de sécurité et de défense, ou en faveur du secteur agricole au nom de l’indépendance alimentaire et de l’aménagement harmonieux du territoire.

Comme l’ont montré les travaux de Paul Bairoch, l’histoire économique enseigne que le décollage industriel de certaines puissances économiques comme la France et l’Angleterre s’opère dans un contexte protectionniste (Actes de navigation en Angleterre en vigueur depuis 1651, retour aux barrières protectionnistes dans l’industrie dès 1815 malgré un traité de libre-échange franco-britannique signé en 1786). Le protectionnisme caractérise aussi le développement industriel de l’Allemagne, qui forme certes une union douanière en 1834 dans le cadre du Zollverein, mais instaure un tarif douanier commun à l’égard des pays tiers, tandis que les Etats-Unis se tournent vers le protectionnisme dès l’Indépendance sous l’impulsion des thèses de Hamilton, de Carey, etc. Si le libre-échange progresse sous l’impulsion de la Grande- Bretagne dans la période 1840-1870 (marquée en 1860 par le traité de libre-échange franco-britannique), les Etats-Unis renforcent leur arsenal protectionniste après la Guerre de Sécession, sous l’impulsion des intérêts des industriels du Nord, tandis que le Japon voit son marché ouvert à la concurrence sous la contrainte militaire américaine (et le recours à la « canonnière » du commodore Perry). Des années 1870 aux années 1940, le protectionnisme redevient la règle : l’Allemagne avec Bismarck en 1879 relève ses droits de douane, la France protège son agriculture avec les tarifs Méline en 1892 et les Etats-Unis avec le tarif Mac Kinley de 1890 dans l’industrie. De 1870 à 1914, période que certains auteurs comme Suzanne Berger appellent la « première mondialisation » (émergence de nouvelles puissances industrielles, intensification de la concurrence, intégration des marchés de capitaux), le monde reste « un océan de protectionnisme cernant quelques îlots libéraux » pour reprendre la formule de Paul Bairoch.

B. Avec le ralentissement économique et les critiques récurrentes contre le libre-échange, le plaidoyer protectionniste retrouve une certaine justification.

Les politiques protectionnistes des nations durant les années 1930 (« égoïsmes sacrés ») et leur responsabilité au moins partielle dans l’aggravation de la Grande dépression et la marche à la guerre ont légitimé une réduction des barrières aux échanges après 1945 sous l’impulsion de la puissance commerciale dominante, les Etats-Unis, et sous l’égide également des grands accords internationaux comme le GATT (accord général sur les tarifs et le commerce), qui ont tenté de favoriser les négociations multilatérales et les principes du libre-échange (non-discrimination, réciprocité dans les échanges, transparence, interdiction du dumping) censée promouvoir la prospérité et la paix entre les nations. Durant les « Trente Glorieuses » (1945-1973), l’extension du libre-échange au sein des pays développés s’accompagne d’une baisse incontestable des droits de douane moyens qui passent de 40% en 1950 à un peu plus de 10% au cours des années 1970, tandis que les obstacles non tarifaires sont progressivement réduits. A partir des années 1980, de nombreux pas en développement (PED) adoptent des stratégies de développement extraverties basées sur la promotion des exportations du fait de l’échec des stratégies autocentrées fondées sur le protectionnisme (Brésil, Algérie, Inde, Chine), tandis que d’autres nations avaient opté pour des politiques industrielles appuyées sur la protection des industries naissantes malgré une certaine insertion dans l’économie mondiale (Taïwan, Corée du Sud).

Mais depuis les années 1970, la tentation du protectionnisme se renforce du fait du ralentissement de la croissance économique, même si la mondialisation de l’économie se poursuit avec une intensification de la concurrence sur les marchés internationaux et la montée en puissance des pays émergents à bas salaires et à capacité technologique (entrée de la Chine à l’Organisation mondiale du commerce en 2001). La promotion des principes du libre-échange n’a toutefois pas entraîné une disparition des barrières protectionnistes, loin s’en faut (certains auteurs parlent de « mercantilisme éclairé » depuis 1945) : le Japon a longtemps été accusé de recourir au protectionnisme non tarifaire, tandis que les Etats-Unis n’ont pas hésité à adopter des mesures de rétorsion commerciales frappant certains produits (français notamment), promu des politiques commerciales au nom de leurs intérêts nationaux (approvisionnement énergétique, protection de certains secteurs comme l’aéronautique et l’automobile), empêché des concentrations dans le secteur pétrolier ou bancaire, ou décidé de mesures de rétorsion pour des raisons politiques (établissement de listes de pays et d’entreprises sanctionnés et accusés de collusion avec le terrorisme, etc. ) De plus, les principes énoncés par le GATT à la fin des années 1940 ne s’appliquent pas toujours (les services ont par exemple longtemps été exclus des débats), et de nombreux différends commerciaux persistent dans le cadre des cycles de négociation successifs, comme celui de Doha actuellement (entre les Etats-Unis et l’Europe notamment qui s’accusent mutuellement de pratiques protectionnistes sur certains dossiers).

Si l’Organisation mondiale du commerce (OMC) a souhaité depuis 1995 étendre les principes du libre-échange et promouvoir la mondialisation de l’économie au nom des bienfaits de l’insertion dans les échanges internationaux, le débat persiste sur les effets de la libéralisation du commerce international. Les années 1990 ont vu le développement d’accords de commerce régionaux, non seulement dans les pays développés (Marché commun, ALENA), mais aussi dans les pays en développement (ASEAN, Mercosur, etc.) Ces accords qui forment des unions régionales (à l’instar de l’Union européenne) suscitent une controverse en économie internationale : constituent-ils une étape vers le libre-échange ou sont-ils un obstacle à la libéralisation du commerce ? Pour les uns, ce type d’accord éloignerait les nations de l’idéal du multilatéralisme conçu comme un optimum de premier rang, mais celui-ci étant apparemment hors d’atteinte, la création de blocs régionaux d’échanges constituerait selon d’autres un optimum de second rang. L’intégration économique régionale, soit la libéralisation des biens et des facteurs de production afin d’éliminer progressivement les barrières entre deux ou plusieurs pays et former ainsi un marché intérieur, permet théoriquement de stimuler la croissance économique. Pourtant, comme l’a démontré l’économiste Jacob Viner, la suppression des droits de douane et des quotas entre plusieurs nations, qui se regroupent en zone de libre-échange a deux effets contradictoires : elle crée des flux d’échanges entre des pays membres (création de trafic) et plus on intègre de nouveaux membres plus l’effet joue, mais il entraîne aussi une réorientation des flux de marchandises vers la zone, au détriment des pays tiers qui subissent un tarif extérieur commun (destructions de trafic). Toutefois, l’OMC a reconnu que le multilatéralisme conservait la priorité et que les accords commerciaux régionaux devaient être compatibles avec lui.

D’autres économistes, à l’instar de Maurice Allais, ont insisté sur les coûts économiques et sociaux de la libéralisation des échanges qui implique une mise en concurrence des systèmes économiques et sociaux et la constitution d’un marché mondial du travail et des salaires par catégories de travailleurs fixés à l’échelle planétaire. Si l’on suit le raisonnement de David Ricardo, la spécialisation internationale est globalement favorable à tous les participants aux échanges : mais si la Chine se spécialise dans les biens de consommation et les Etats-Unis dans les biens de production, l’ouvrier américain travaillant dans l’habillement ou l’électronique grand public perd son emploi et peut éprouver des difficultés à en retrouver un dans sa région et selon sa qualification. La concurrence se fait aussi par le niveau de la fiscalité et la mondialisation entraînerait dès lors un alignement par le bas et une paupérisation des Etats. Les vagues de délocalisations et la concurrence avec les pays émergents impliquent un surcroît de besoins en main d’œuvre très qualifiée (fortement complémentaire des nouvelles technologies), au détriment de la main d’œuvre peu qualifiée : celle-ci est plus durement frappée par le chômage et les inégalités salariales se creusent (travail qualifié et travail peu qualifié deviennent fortement substituables). Les vagues de délocalisations de pans entiers des systèmes productifs des pays du Nord vers les pays à bas salaires entraîne la fermeture de nombreux sites de production et des plans de licenciements massifs (dans l’Union européenne, mais aussi aux Etats-Unis et au Japon) qui accélèrent la crise de certaines régions d’ancienne industrialisation.

Si la crise à partir de 2007 s’est accompagnée d’une forte contraction du volume du commerce international, elle n’a pas poussé les Etats à remettre en cause la mondialisation de l’économie et à revenir officiellement à des mesures protectionnistes : les négociations internationales dans le cadre des différentes réunions du G20 (dont les pays représentent 90% du PIB mondial) ont poussé les nations à réaffirmer les vertus du libre-échange. Mais face à l’essor des pays émergents à bas salaires et les pressions exercées par leur important réservoir de main-d’œuvre qui exerce une forte pression sur les coûts salariaux des pays développés, certains économistes préconisent aujourd’hui la mise en œuvre de nouvelles mesures protectionnistes (taxes et droits de douane). Dans le débat français, la « dé-mondialisation » est désormais un concept défendu par une coalition hétéroclite d’économistes, de personnalités politiques et d’intellectuels qui plaident soit pour un protectionnisme régional (à l’instar de Jean-Marcel Jeanneney qui défendait un protectionnisme de zone à l’échelle de l’Union européenne au début des années 1990), soit pour un repli sur l’espace national au nom de la souveraineté économique de la France. Dans un contexte économique marqué par la stagnation (crise des dettes souveraines, chômage de masse, faiblesse des gains de productivité et de la croissance potentielle, aggravation du déficit commercial en France) et où les Etats-Unis et surtout l’Europe craignent une désindustrialisation accélérée à cause des vagues de délocalisations, la concurrence des pays émergents est jugée déloyale : ces pays utiliseraient de manière agressive leurs avantages compétitifs n’étant pas contraints par les mêmes règles sociales et environnementales que les entreprises des pays du Nord. La Chine est particulièrement montrée du doigt, accusée de dumping monétaire (sous-évaluation du yuan-renminbi sur le marché des changes qui dope ses exportations de biens à faible valeur ajoutée), de dumping social (les pouvoirs publics perpétuent un faible niveau des salaires et de la protection sociale afin de réduire les coûts et préserver la compétitivité-prix des firmes nationales) et de dumping environnemental (les firmes chinoises n’étant pas soumises aux mêmes réglementations que les firmes européennes).

L’histoire économique démontre que le recours au protectionnisme (qui repose sur des arguments solides) est une tentation récurrente en période de crise. Alors que les pays du Nord exhortaient jadis les pays du Sud à l’ouverture internationale, le débat resurgit aujourd’hui chez les premiers confrontés à la stagnation économique, à un niveau d’endettement public préoccupant et à la concurrence forte des seconds. Pourtant, le diagnostic d’une responsabilité unique du libre-échange dans les difficultés rencontrées par les pays développés semble surestimé, d’autant que le niveau élevé d’imbrication des économies nationales atteint aujourd’hui est de nature à réduire fortement l’efficacité des politiques protectionnistes et rendre leur mise en œuvre particulièrement délicates (A), d’autant que de telles mesures sont susceptibles de produire des effets pervers économiques et politiques redoutables de nature à aggraver les déséquilibres qu’elles prétendent corriger (B).

II. La responsabilité limitée du libre-échange dans les déséquilibres internes aux pays développés et les dangers des mesures protectionnistes dans une économie globalisée.

A. Le protectionnisme semble difficilement justifiable (et praticable) et repose souvent sur une surestimation des coûts du libre-échange.

Dans son ouvrage intitulé La mondialisation n’est pas coupable, le Prix Nobel d’économie Paul Krugman défendait l’idée que les difficultés des pays développés n’étaient pas liés principalement au libre-échange (le taux de chômage ne semble pas fondamentalement corrélé au degré d’ouverture des économies) mais aux évolutions technologiques internes (réorganisation du travail, substitution capital/travail et prime au travail qualifié). La mondialisation de l’économie et le progrès technique se combinent désormais pour exercer une pression sur le travail non qualifié dans les pays du Nord : s’il est vrai que la concurrence mondiale plus intense peut accélérer le rythme du progrès technique (puisque leurs systèmes productifs deviennent plus économes en travail en se recentrent sur l’innovation technologique), les économistes évoquent souvent une pluralité de facteurs internes pour expliquer la persistance du chômage de masse : certains remettent en question les politiques de redistribution au nom de l’efficacité de l’économie de marché, stigmatisent les rigidités institutionnelles sur le marché du travail et préconisent des réformes structurelles. D’autres économistes mettent l’accent sur la responsabilité des politiques économiques de rigueur à partir des années 1980 qui ont entraîné une déformation du partage de la valeur ajoutée en faveur de la part des profits et ralenti durablement la demande globale, freiné la croissance potentielle et aggravé la composante keynésienne du chômage en Europe

Le relèvement des barrières protectionnistes se justifie d’autant moins que le libre-échange peut être facteur de croissance et d’emploi. Le libre-échange entraîne des effets négatifs spectaculaires et médiatiques (les délocalisations et la fermeture de sites de production) mais autorise aussi des bienfaits plus diffus pour les consommateurs (gains de pouvoir d’achat, accès à des gammes de biens plus diversifiées). La concurrence mondiale est génératrice de gains de productivité et créatrice d’un surplus de richesses à partager : les Etats décident ensuite dans quelle mesure les gagnants de la mondialisation (les travailleurs qualifiés, les détenteurs de capitaux) indemnisent les perdants (les travailleurs non qualifiés) dans le cadre de politiques de redistribution. Preuve en est que différents modèles sociaux coexistent dans la mondialisation, fruits de l’Histoire singulière des nations et des cultures nationales : par exemple, les pays du Nord de l’Europe sont traditionnellement des économies très extraverties et offrent pourtant un haut niveau de protection sociale. De la même manière, la construction européenne a procédé par élargissement successif et supprimé les barrières aux échanges afin de stimuler le commerce intra-européen et permettre aux entreprises de réaliser des économies d’échelle, des efforts de productivité et de compétitivité prix et hors-prix (le modèle de l’Union reste d’ailleurs la concurrence libre et non faussée). Les théories classiques et néoclassiques du commerce international et de la spécialisation montrent que le libre-échange bénéficie à tous les partenaires à l’échange et permet un gain mondial : dans son modèle à deux pays (l’Angleterre et le Portugal) et à deux biens (le drap et le vin), David Ricardo montre en effet que les deux pays ont intérêt à se spécialiser dans la production où leur productivité relative est la plus élevée, même si l’un des deux est plus efficace que l’autre pour toutes les fabrications (théorie des avantages comparatifs). La concurrence des produits des Pays à bas salaires ne produit pas que des effets négatifs : elle permet d’importer des produits dont les prix de vente sont plus faibles, ce qui augmente le pouvoir d’achat des consommateurs dans les pays développés, et stimule la production et l’emploi. Ce gain relatif de pouvoir d’achat permet de créer une demande solvable pour des services liés aux secteurs abrités. Par ailleurs, le développement économique des pays émergents permet de créer à terme de nouveaux débouchés pour les biens et les services des pays développés : la croissance et l’emploi augmentent, d’autant qu’une certaine convergence des coûts salariaux doit se produire selon la théorie économique. L’implantation des Investissements directs étrangers (IDE) a aussi des effets bénéfiques : par exemple, la France est un des pays les mieux placés en termes d’accueil des IDE sur son territoire en raison de sa compétitivité hors-prix, de la qualification de sa main-d’œuvre, et de la qualité de ses infrastructures publiques, réseaux de transport, etc. Enfin, il faut relativiser le poids du commerce international avec les pays émergents : la France investit avant tout dans des pays développés, et elle attire une part non négligeable des investissements étrangers, preuve d’un degré élevé d’attractivité, et l’essentiel de son commerce extérieur est réalisé avec ses partenaires européens.

Le renforcement des barrières protectionnistes peut être de nature à freiner le développement des pays émergents qui ont besoin du commerce international. Désormais, la plus grande part des échanges internationaux ne sont pas des échanges de matières premières contre des produits élaborés entre des pays sous-développés et des pays avancés (ce qui correspondait à l’ancienne division internationale du travail), mais des flux de biens industriels (commerce intra-branche) entre des pays situés à des niveaux de développement assez proches. Les exportations et les importations génèrent des externalités positives sur l’appareil productif des pays émergents grâce aux transferts de technologie, à l’importation de biens d’équipement, la rationalisation des méthodes productives, etc. La pénétration des investissements directs à l’étranger peut accélérer la croissance de ces pays et enclencher un cercle vertueux bénéfique à toute l’économie (dynamisme de l’emploi, montée en gamme vers les produits à forte valeur ajoutée, réduction des inégalités économiques, etc.). La croissance dégage alors des ressources étatiques pour financer le développement et mettre en place les infrastructures nécessaires au soutien de la croissance à long terme (système éducatif, de santé, infrastructures publiques de transport et de communication, etc.) comme l’explique l’économiste Jagdish Bhagwati. Pour ce qui est de la Chine et de l’Inde, leur croissance de ces quinze dernières années s’est traduite par la forte baisse du nombre des plus pauvres (disposant de moins d’un dollar par jour). L’ouverture aux échanges crée donc une croissance qui profite à toutes les couches sociales, même si les retombées peuvent être très inégalement réparties. Mais imposer d’emblée aux pays émergents les standards et normes sociales des économies développées peut en revanche freiner leur développement et réduire in fine le gain de l’ouverture.

Enfin, les mesures protectionnistes s’avèrent particulièrement délicates à mettre en œuvre dans une économie mondiale où l’intégration économique a fortement progressé : la mondialisation de l’économie (internationalisation des échanges de biens et services, mondialisation de la production des firmes, globalisation financière) a rendu les économies nationales nettement plus interdépendantes. La multinationalisation des firmes s’est accompagnée de la croissance des échanges internationaux de biens et services au sein même de ces entreprises de taille mondiale, ce que l’on appelle le commerce intra-firmes, tandis que les territoires nationaux tendraient à constituer des « terrains de jeu » (level playing field) pour les firmes multinationales (selon la formule de Charles-Albert Michalet), en quête de la rentabilité maximale du capital. La mondialisation pousse ainsi les Etats à jouer sur leurs avantages compétitifs et à développer des politiques d’attractivité. En s’appuyant sur leurs réseaux de filiales et de sous-traitants, le processus de production d’un bien s’effectue souvent en plusieurs opérations prises en charge par des unités de production implantées dans différents pays dans le cadre d’une stratégie complexe des firmes sur le marché mondial. Les firmes multinationales décomposent la fabrication de leurs produits, surtout lorsqu’il nécessite de multiples opérations (avion, voiture, ordinateur), réalisées dans de nombreux sites de production situés dans des pays différents (Suzanne Berger parle de « modularisation » de la production). Cette décomposition internationale des processus productifs (DIPP) a historiquement été facilitée par la baisse des coûts de transport et par les économies d’échelle réalisées par les entreprises. La firme peut alors exporter certaines pièces détachées afin de faire réaliser l’assemblage dans des pays où les conditions de production sont plus favorables (abondance de la main-d’œuvre peu qualifiée, faible fiscalité, etc.) ce qui constitue souvent le moteur des délocalisations. Dans ce contexte, élever des barrières protectionnistes pourrait fortement perturber les processus productifs.

B. Le protectionnisme peut s’avérer économiquement contre-productif et politiquement discutable.

Dans des économies largement ouvertes, il est impossible de prendre des mesures de protectionnisme au nom de la défense de l’emploi sans s’exposer à des représailles commerciales de la part des partenaires. Ce processus dangereux a déjà été à l’œuvre au cours des années 1930 et les différentes mesures de rétorsion se sont combinées pour produire une forte contraction du commerce mondial. En effet, le relèvement important des droits de douane par les Etats-Unis (tarif Hawley- Smoot), a entraîné, malgré les mises en garde de nombreux économistes à l’époque, de sévères mesures de rétorsion de la part des pays européens, et provoqué un effondrement de la demande extérieure et qui a amplifié la récession (de 1929 à 1932, le commerce mondial a diminué d’un tiers en volume et de deux tiers en valeur). Dans le cadre de l’Union européenne, la logique du marché unique repose sur la libéralisation des échanges et l’érection de barrières protectionnistes entre les Etats membres semble juridiquement impossible, a fortiori dans le cadre de l’union économique et monétaire. Le protectionnisme « monétaire » est ainsi impossible dans la zone euro (les parités sont irrévocablement fixées), et la période durant laquelle le Système monétaire européen était en vigueur (1979-1999) a démontré les effets délétères des stratégies de dévaluation compétitive (concurrence déloyale, vagues spéculatives sur les monnaies, etc.). Les politiques protectionnistes relèvent d’une situation que les économistes appellent le « dilemme du prisonnier » : le protectionnisme au niveau d’un pays n’a de sens que si les autres pays n’agissent pas de manière similaire. Si un pays instaure des mesures de protection à l’encontre d’un partenaire à l’échange, il est alors dans l’intérêt de ce dernier de réagir en élevant lui aussi des barrières. Bien que la situation optimale pour les deux pays soit le libre-échange, si l’un des deux pays s’engage dans le protectionnisme, l’intérêt de l’autre pays est d’agir de même. A l’heure actuelle il existe un certain consensus chez les économistes pour mettre en garde les gouvernements contre les dangers d’une surenchère protectionniste dont les effets dépressifs sur la demande globale se conjugueraient aux différentes mesures d’austérité (au nom du désendettement public) pour freiner fortement la croissance mondiale et compromettre durablement les perspectives de reprise. L’efficacité du protectionnisme peut d’ailleurs être altérée si des mouvements de facteurs de production compensent les mouvements de biens et services : les firmes étrangères peuvent décider de réaliser des investissements directs étrangers afin de contourner les barrières protectionnistes (ce fut le cas des firmes japonaises au cours des années 1980 en particulier dans le secteur automobile aux Etats-Unis et en Europe).

Par ailleurs, le principal problème soulevé par la mise en œuvre de mesures protectionnistes est qu’elles ne sont pas appliquées au nom de l’intérêt général, mais servent les intérêts de divers groupes de pression : David Ricardo combattait déjà en son temps les lois sur les blés (corn laws) et plaidait pour une ouverture commerciale afin de desserrer la contrainte sur les profits des industriels dont il était politiquement proche à la Chambre des Communes : l’importation de blés en provenance de pays moins développés constituait un moyen de diminuer le prix du pain et donc les salaires des travailleurs, et permettait de réduire la rente des propriétaires fonciers. Le protectionnisme déclenche en effet des redistributions qui font des gagnants et des perdants : il entraîne la hausse des prix, car des concurrents efficaces sont éliminés du marché, et il se produit alors un transfert de revenu des consommateurs (dont le pouvoir d’achat est réduit) vers les entreprises protégées (dont les profits augmentent sans efforts particuliers des chefs d’entreprise). Dans leur manuel d’économie internationale, Paul Krugman et Maurice Obstfled prennent l’exemple des effets des mesures de protection du marché du sucre aux Etats-Unis : les producteurs nationaux sont gagnants, de même que les producteurs étrangers (puisque les prix plus élevés sur le marché américain leur assure une rente), et ce au détriment des consommateurs. Pourtant si la hausse du prix du sucre pénalise tous les consommateurs, le surcoût ne représente qu’une petite somme supplémentaire pour chacun d’entre eux, et le gain existe surtout pour les producteurs locaux qui ont su se coaliser pour défendre leurs intérêts. Les groupes de pression seront d’autant plus écoutés par les pouvoirs publics que leur poids politique sera important : l’Etat peut alors prendre des mesures qui sont contraires à l’intérêt général. Certains auteurs comme J.L. Mucchielli et T. Mayer évoquent un « marché politique de la protection » : le protectionnisme aurait des causes endogènes liées au fonctionnement de la démocratie, et serait le résultat de la confrontation entre une « offre de protection » et une « demande de protection ». La demande de protection provient des entrepreneurs et des syndicats confrontés à la concurrence internationale des firmes étrangères plus compétitives sur le marché mondial. Si les consommateurs sont généralement peu organisés et peuvent bénéficier d’avantages diffus du libre-échange (baisse des prix des biens importés, accès à une gamme de produits plus diversifiée), les producteurs directement affectés par la réduction de leurs marges face à la compétition internationale peuvent plus aisément se mobiliser sous la forme de groupes de pression organisés et exiger de l’Etat des protections (tarifaires ou non tarifaires). L’offre de protection émane des gouvernements et de leur administration qui font appliquer les décisions prises (droits de douane, quotas, réglementations, etc.) Il résulte de cette confrontation un certain niveau de protection, largement déterminé par la capacité de mobilisation de la demande et de la plus ou moins grande facilité des pouvoirs publics à céder pour des raisons électorales à la pression des producteurs structuré en lobbies (proximité avec le pouvoir politique, financement des campagnes électorales, etc.).

Dans un système idéal de concurrence pure et parfaite, la protection par des droits de douane réduit le bien-être collectif du pays qui se protège : en effet, le coût pour les consommateurs (qui paient plus cher les biens importés mais aussi les biens nationaux concurrents dont les prix s’alignent sur ceux des biens importés) l’emporte sur le gain pour les producteurs du pays et pour l’Etat (qui perçoit les recettes fiscales liées aux droits de douane). Les mesures protectionnistes entraînent donc un renchérissement du coût de la vie dans les pays qui les adoptent. En théorie, la protection par des restrictions quantitatives engendre également des pertes, éventuellement supérieures si ce sont les exportateurs étrangers qui bénéficient de la rente due à l’accroissement du prix de vente sur le marché qui applique des protections. De plus, la réduction des importations des pays protectionnistes freine les exportations des autres pays, et par conséquent, leur croissance économique, et à terme leurs propres importations. Le protectionnisme entraîne également un renchérissement du coût des importations des biens intermédiaires que les entreprises utilisent pour produire, ce qui accroît les coûts de production (à moins que les importations ne bénéficient de taxes inférieures ou d’exonérations) et peut déclencher une spirale inflationniste. On considère généralement que le protectionnisme conduit à un affaiblissement de l’incitation à innover dans les pays qui le pratiquent du fait de la moindre concurrence avec les entreprises étrangères sur le territoire. Ainsi imposer des normes sanitaires et techniques (protectionnisme non tarifaire) élimine des concurrents étrangers sans pousser les producteurs locaux à réaliser des gains de productivité. Si les protections douanières sont très élevées, il peut également favoriser le développement de la contrebande. Enfin, le protectionnisme souvent qualifié de temporaire (des industries naissantes ou sénescentes) a souvent tendance à se transformer en protectionnisme durable et à agir comme une drogue : en raison de la faible incitation à s’améliorer, les firmes nationales peuvent demander la prolongation de la protection qu’il devient politiquement difficile de lever par la suite.

 

Conclusion.

Si le protectionnisme repose sur des arguments théoriques solides et a pu être largement utilisé dans l’Histoire (y compris durant les phases de croissance), sa mise en œuvre conduit souvent à des mesures à l’efficacité économique douteuse qui peuvent devenir politiquement discutables si elles servent des intérêts particuliers (Karl Marx dénonçait déjà en son temps le protectionnisme de List favorable aux intérêts de la bourgeoisie industrielle). Désormais, l’écrasante majorité des économistes plaident pour un libre-échange maîtrisé et régulé puisque les bénéfices de l’échange international seraient supérieurs aux coûts, même si l’aggravation de la crise pourrait aujourd’hui redonner un nouvel éclat aux thèses protectionnistes défendues par les partisans de la « dé-mondialisation ».